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文章来源：中国政法大学航空航天法

12月14日，济南公共资源交易中心发布“平阴县发展和改革 平阴县局低空经济特许经营权出让项目中标更正公告”称：我司于11月4日发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目招标公告》（标书号：SDJRY-FW-2024-025）， 因实施事项和招标公告等问题， 经招标单位平阴县发展和改革局与中标单位金宇通航公司协商一致，中止该招标事项。 特此说明。

（一）地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权。

笔者认为，地方政府不得就低空经济整体授予特许经营权，原因如下：

第二，低空经济不符合公益性的要求。尽管低空产品被广泛应用于公共服务领域，提高了公共服务的质量和效率，但低空经济的部分应用场景，例如供娱乐休闲飞行，并不具有公益属性。地方政府不得对这类不具有公益性的项目实施特许经营。

第三，地方政府不具有管理空域的事权。低空经济的发展依托于低空空域。《民用航空使用空域办法》第五条规定，“中国民用航空总局空中交通管理局根据国家规定和本办法，负责提出民用航空飞行活动对空域建设和使用的总体需求，负责组织建设和使用民用航空活动相关空域。”据此，中国民用航空局承担空域管理的职能，地方政府不具有该项事权，不得超越权限实施特许经营。

第四，就低空经济整体授予特许经营权，可能会产生排除竞争的后果。《管理办法》第四条规定，“禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。”特许经营权是一种排他性权利，若就低空经济整体实施特许经营，难以平衡社会公众、其他竞争者和特许经营者之间的利益，导致特许经营者获得垄断地位。

（二）对低空经济不同事项适用特许经营模式之分析

文章认为，在低空经济背景下，可能适用特许经营模式的事项，主要有以下两类：

第一类，不涉及低空飞行活动的低空基础设施项目，例如机场及其配套设施的建设、运营和维护。这类项目虽然与低空飞行活动联系密切，但主要在地面上进行，因此并不涉及对低空空域的利用。对于这类项目，只要满足前述特许经营模式的适用条件，地方政府就可以依法实施特许经营。

第二类，涉及低空飞行活动的项目，例如飞行培训、航空喷洒等。这类项目的经营必然依赖于对低空空域的利用。空域是一种国家所有的自然资源。近年来，随着低空经济的发展，各类专业无人机呈现大型化的趋势，对空域的利用也具有排他性，导致空域资源越发紧张。因此，这类项目如涉及对低空空域的独占性利用，需要向民航部门申请行政特许，地方政府不得就低空空域的利用实施特许经营。

文章指出，特许经营适用范围界定：地方政府实施的特许经营模式适用范围需要受到以下两方面的限制:第一，政府事权的限制。《管理办法》第十条规定，“地方各级人民政府应当规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目"，《关于规范和实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)(以下简称“《指导意见》")规定，“地方各级人民政府要切实起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。“根据以上条文，地方政府实施的特许经营项目，必须在本级政府事权范围之内，不得超越权限授予特许经营权。

第二，经营性和公益性的限制。特许经营实施的领域是基础设施和公用事业，《管理办法》第五条规定特许经营应当兼顾经营性和公益性，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲(2024年试行版)》(发改办投资(〔2024〕227号)(以下简称“《大纲》”)进一步明确，特许经营模式可行性论证必须”分析项目是否属于具有一定公益性目存在经营收入的项目。市场化程度高的商业项目和产业项目，以及没有经营收入的公益项目，不得采用特许经营模式”。特许经营的本质是将政府经营的公共事务交给社会资本经营，目的是提高公共服务的质量和效率，因此必须具有一定的公益性。特许经营项目需要吸引社会资本的参与，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，因此必须具有公众号·一定的经营性，使社会资本能够获得合理回报。

文章还指出，在实践中，地方政府授予特许经营权还需遵循以下程序和要求：

1.授予程序：招标、谈判等公开竞争方式

2. 授予对象：不得为地方本级国有企业（文章专门指出，山东金宇通用航空公司是由平阴县财政局控股的国有独资企业，因此，其并非特许经营权的适格主体。）

3. 社会监督：公开特许经营信息

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